Сергей Степашин: «Важнейший признак коррупции — огромное количество наличных денег в тени экономического оборота» - «Интервью»

Даже при наилучшей ситуации в России мы всегда чрезвычайно зависим от мировых рынков, особенно от цен на нефть и газ. Каждый раз при принятии очередного бюджета страны вы говорите, что практически половину доходов ему обеспечивают добыча и экспорт энергоносителей. А недавно предложили принять ряд мер, которые могли бы повысить степень влияния России на динамику мировых цен на сырье. Что это за меры? И что мешает нам их принять? На эти вопросы в интервью «Российской газете» ответил председатель Счетной палаты РФ Сергей СТЕПАШИН.

— Бюджет на ближайшую трехлетку стал результатом компромисса между необходимостью увеличения социальных и оборонных расходов, поддержанием макроэкономической стабильности и обеспечением модернизации экономики. Но вы правы: сохраняются системные риски, которые могут осложнить решение поставленных задач.

По экспертным оценкам, снижение цены нефти на один доллар может привести к сокращению доходов федерального бюджета как минимум на 55 млрд рублей. Так что можете посчитать, какая будет недостача бюджета, если в этом году, например, баррель подешевеет со 100 долларов до 80, как прогнозируют некоторые аналитики рынка. 1,1 триллиона рублей! То есть из доходов бюджета на весь 2012 год выпадет сумма, составляющая свыше 10% их объема. Конечно, такой сценарий маловероятен, но держать его в уме надо, чтобы ощущать степень опасности.

Отсюда — актуальность мер, которые могли бы повысить влияние России на динамику цен на углеводородное сырье. По мнению наших экспертов, это дальнейшая диверсификация рынков и маршрутов транспортировки нефти и газа, улучшение качества экспортируемой нефти, а также организация биржевой торговли нефтью и газом на территории России с расчетом в рублях — вот это принципиально. И еще: было бы целесообразно разработать некий «запасной» бюджет, который учитывал бы возможный спад цен на энергоносители. Чтобы, так сказать, на запасном пути стоял наготове бронепоезд.

— Еще один риск — высокая зависимость России от конъюнктуры мирового рынка капитала. Рост внешней задолженности компаний растет, причем она, по вашим же словам, уже достигла предкризисных объемов. Когда может рвануть эта бомба?

— Проведенный нами анализ показал, что на данный момент связанные с этим фактором риски несколько меньше, чем это имело место три года назад.

Скажем, в структуре задолженности крупнейших российских компаний и банков удалось повысить долю долгосрочных кредитов.

Тем не менее с учетом нестабильной ситуации в мировой экономике было бы целесообразно ускорить реализацию мер по регулированию заемной политики предприятий корпоративного сектора. Тем более что теперь покрытие дефицита бюджета планируется в основном осуществлять за счет увеличения внутренних заимствований и доходов от приватизации. Между тем данные инструменты финансирования дефицита бюджета являются по-настоящему эффективными лишь в условиях благоприятной экономической конъюнктуры. Но о ней сегодня говорить еще рано.

С учетом высокой степени неопределенности ситуации на мировом финансовом рынке целесообразно заранее разработать комплекс мер, которые позволили бы исполнять закон о бюджете при форс-мажорных обстоятельствах. Например, предусмотреть снижение ставки на займы внутри страны, то есть сделать нерентабельным поиск капиталов за рубежом.

— В этом году должен наконец решиться еще один очень важный для благополучия бюджета вопрос — реформирование системы госзакупок. На чем бы вы здесь сделали акцент?

-Давайте отвечу поэтапно. Начнем с оборонных расходов. Выделение дополнительных ассигнований не является гарантией достижения необходимого эффекта в оборонке, так как высоки риски неэффективного использования этих средств. Например, в ходе проверок исполнения гособоронзаказа мы нередко сталкиваемся с фактами завышения цены, срыва сроков исполнения контрактов, производства некондиционной продукции.

Решению этих проблем должно способствовать использование в системе гособоронзаказа принципов Федеральной контрактной системы. Это позволит снизить степень регламентированности процедур размещения заказов при одновременном распространении контроля на планирование закупок и фактическую реализацию уже заключенных контрактов. Правительство приняло решение о подготовке соответствующего законопроекта, он уже есть. Но для того чтобы такой закон по-настоящему заработал, целесообразно предусмотреть создание организации — исполнителя данного закона по западному аналогу. Тем более что это соответствует опыту стран, где Федеральная контрактная система уже давно и эффективно работает.

— Закону о госзакупках уже несколько лет. Может, права Федеральная антимонопольная служба, что его надо было просто усовершенствовать?

— Ну вот мы проверили его реализацию. В прошлом году существенного повышения эффективности закупок органами власти не произошло. При закупке товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд с нарушениями закона израсходовано почти 240 млрд рублей. А меры по совершенствованию норм этого закона не обеспечили исключения коррупционных рисков при размещении заказов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Что здесь происходит? Действующие нормы российского законодательства в области государственных закупок по-прежнему не обеспечивают единства подходов к регулированию всего цикла государственных и муниципальных закупок. Пробелы в правовом регулировании отдельных закупочных этапов допускают возможность оплаты невыполненных работ, необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными и недобросовестными исполнителями. Необходимо как можно быстрее перейти на Федеральную контрактную систему, позволяющую эффективно использовать ресурсы и получать надлежащее качество поставляемых товаров, работ и услуг. Насколько мне известно, правоохранительные органы намерены возбудить 250 уголовных дел по случаям мошенничества и коррупции в сфере госзакупок.

Вот почему Счетная палата все эти годы активно работает над совершенствованием законодательного поля в сфере госзакупок. В частности, совместно с минэкономразвития и Федеральной антимонопольной службой разработан пакет поправок, который предполагает, например, учет среднерыночных цен при определении первоначальной конкурсной цены и необходимость предоставления банковской гарантии участникам конкурсов. Но в стратегической перспективе во главе угла реформирования системы госзакупок поставлен все-таки переход к Федеральной контрактной системе, которая предполагает контроль за планированием закупок, в том числе и за определением цены.

— То есть можно надеяться, что и коррупция в этой сфере будет побеждена?

— Знаете, финансовое рукоблудие, по Ключевскому, — это наша конституция. Впрочем, не только наша. Что там вокруг Жака Ширака происходит? Пишут, запустил руку в муниципальный бюджет. А германский президент — не слукавил ли, как пишут сами немцы, при получении кредита? Но вернемся в наши палестины. Коррупция — это комплексное и многогранное явление, в которое включены не только государственные чиновники, но и частный сектор.

Важнейший признак коррупции — огромное количество наличных денег, причем сформированное в тени экономического оборота. Чем больше теневой оборот, тем больше масса неучтенных денег, которые не работают на экономику, не облагаются налогом и потому не используются для решения многих социальных задач.

На мой взгляд, ключевая проблема заключается не в самой коррупции как таковой, а в способности или неспособности государства и общества создавать эффективные механизмы обуздания этого зла. Если таких механизмов нет или они работают плохо, то коррупция начинает мешать экономическому развитию. Я уже не говорю о таких негативных последствиях, как снижение авторитета государства, рост криминала и разлагающее влияние на общественную мораль и систему ценностей.

— Счетной палате было поручено разработать систему показателей для оценки эффективности реализации программ по противодействию коррупции. И каков итог?

— Нам также поручили обеспечить систематический контроль за эффективностью использования бюджетных средств, выделяемых на борьбу с коррупцией. Мы уже разработали систему критериев и показателей, а также методику соответствующих аудитов эффективности. Эти разработки были апробированы в пилотном режиме в 17 министерствах и ведомствах. О результатах нами было доложено на заседании президиума президентского Совета по противодействию коррупции.

Если говорить в целом, то система показателей, связанных с оценкой эффективности антикоррупционных мероприятий органов государственной власти, была построена нами в трех измерениях.

Во-первых, нормативно-правовое измерение. Здесь речь идет о достаточности нормативно-правового обеспечения противодействия коррупции, о критериях антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Во-вторых, институциональное измерение. Это оценка информации о внедрении в деятельность государственных органов антикоррупционных механизмов. И, наконец, в-третьих, измерение экономической эффективности. Это такие показатели, как, например, наличие плана противодействия коррупции и адекватность его финансового обеспечения, динамика финансовых нарушений с коррупционными проявлениями, результативность использования финансовых средств, выделенных для борьбы с коррупцией.

При этом учитываются не только валовые статистические показатели (вроде количества «посадок» коррупционеров или объемов вскрытых финансовых нарушений), но прежде всего качественные индикаторы. Среди них можно назвать оценку гражданами уровня коррупции в стране, динамику снижения административных барьеров, степень прозрачности работы государственных и муниципальных органов и так далее.

— На чем Счетная палата сделает акцент в этом году? Что проверять будете?

— Уделим особое внимание вопросам вывода капитала в офшорные зоны. Речь идет о проверке эффективности государственного регулирования деятельности электросетевого комплекса по передаче электроэнергии организациями, в том числе зарегистрированными в свободных экономических зонах.

Почему принято такое решение? Оно связано с реализацией мероприятий Национальной стратегии противодействия коррупции и Стратегии национальной безопасности до 2020 года. Вопросы вывода капитала в офшорные зоны, предоставляющие льготный режим налогообложения и не предусматривающие раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций, мы относим к приоритетным направлениям нашей деятельности. Вот почему планируется в ходе проверок исполнения главными распорядителями средств федерального бюджета установить возможное наличие контрактов, заключенных подведомственными им структурами с государственным участием с компаниями — резидентами офшорных зон.

Намерены также провести комплекс экспертно-аналитических мероприятий по контролю реализации Энергетической стратегии России на период до 2030 года. Будет осуществлен аудит эффективности выполнения государственного оборонного заказа в части экспортных поставок вооружения и военной техники. Проведем контроль реализации Концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010—2020 годы». Запланировано проконтролировать результативность расходов федерального бюджета на промышленность, энергетику и строительство, дорожное хозяйство, транспорт.

Беседовала Татьяна ПАНИНА