Роман с вкладчиком: как в России появилось страхование вкладов и что из этого вышло - «Финансы»

Агентство по страхованию вкладов начало массово подавать иски к вкладчикам банков, которые успели снять свои деньги незадолго до того, как у этих кредитных организаций была отозвана лицензия. Общественность негодует, аналитики прогнозируют снижение доверия населения к банковской системе. «Финансы и Банки» решил вспомнить историю системы страхования вкладов в России – о том, как в течение почти 30 лет власть и банкиры обещали людям гарантировать сохранность их денежных сбережений. Получился роман в двух частях.

Банковская вольница

Не все знают, что первые попытки создать систему страхования вкладов в России были предприняты еще на заре зарождающегося капитализма – в начале 90-х годов прошлого века. Раньше, в эпоху СССР, проблемы вкладчиков вообще не существовало. Люди держали свои деньги в сберегательных кассах одного-единственного банка страны, усомниться в надежности которого никому не приходило в голову. И даже если бы вдруг со Сберегательным банком что-то случилось, расплачиваться с гражданами должно было государство. Впрочем, у подавляющего большинства советских людей никаких сбережений не было вовсе.

Появление рыночной экономики побудило некоторое количество граждан задуматься о создании своих коммерческих банков. Маленьких, средних – какая разница! Банковское регулирование и надзор тогда были в зачаточном состоянии, открыть банк было легко. По воспоминаниям очевидцев тех времен, в конце 1990 года Госбанк РСФСР в некоторые дни регистрировал до 50 новых кредитных организаций. Многие первые банкиры вообще не разбирались в банковском деле, не понимали, как работать. Не существовало никаких нормативов.

С появлением первых коммерческих банков у Центрального банка (тогда он уже назывался именно так) появилась задача создать банковское законодательство. Первым был подготовлен устав Центрального банка, и уже там впервые появилась мысль о создании страхового фонда. А 30 апреля 1991 года вышла Инструкция № 1 «Положение о Фонде страхования коммерческих банков от банкротств». По этой инструкции в 1991–1993 годах коммерческие банки должны были перечислять 1% прибыли в созданный при ЦБ фонд. За все время существования фонда из него не потратили ни копейки.

Перечисление банками денег в фонд было прекращено в начале 1994 года. Деньги, которые банки перечислили туда, можно было вернуть по письменному заявлению. Причина была простой: в соответствии с уже сформированным законодательством, страхование банковских вкладов не являлось функцией Центробанка.

Как Борису Ельцину надоело просить ЦБ страховать вклады

Одним из тех, кто стоял у истоков создания системы страхования вкладов, является нынешний финансовый омбудсмен Павел Медведев. В то время он был депутатом и председателем подкомиссии по делам банков комиссии по бюджету, планам, налогам и ценам.

«К началу 90-х относятся и первые поражения на законодательном поле. Начались банкротства банков, появились обманутые вкладчики. А из американских книг я узнал, что от этой беды есть хорошее лекарство – страхование вкладов, – вспоминал Медведев. – Тогда и началась моя страховая одиссея, растянувшаяся без малого на 12 лет. В марте 1993 года на этом поприще была одержана, как мне тогда казалось, решительная победа. Вышел указ президента РФ».

Речь шла об Указе № 409 «О защите сбережений граждан Российской Федерации». В документе говорилось о необходимости создать Федеральный фонд страхования активов банковских учреждений, чтобы защитить сбережения граждан и повысить их доверие к банкам. Российскому правительству предписывалось по согласованию с ЦБ в течение месяца разработать и внести на рассмотрение Верховного совета РФ предложения об образовании и деятельности фонда. Однако указ остался неисполненным – ни правительство, ни ЦБ не озаботились подготовкой соответствующих предложений.

Спустя год Борис Ельцин издал новый указ, в котором потребовал ускорить создание фонда – причем поручалось это уже только Центральному банку. Этот указ также остался неисполненным.

«После второго указа Ельцин, кажется, навсегда потерял интерес к проблеме страхования банковских вкладов. Для меня это означало, что закон разрабатывать и продвигать придется самим», – рассказывал Павел Медведев.

«Какой-то странный фонд» и сопротивление Совета Федерации

Созданием отдельного законодательного акта политики и банкиры озаботились к 1994 году. Проект закона о страховании вкладов готовил комитет Госдумы по банковскому законодательству при активном участии Ассоциации российских банков (АРБ).

Как вспоминал тогдашний президент АРБ Сергей Егоров, проект документа подготовили очень быстро и представили на рассмотрение на заседании совета ассоциации. «Следует признаться, что не все банкиры нас поддержали, – рассказывал он. – Большинство из них восприняли нашу инициативу с единственной стороны: в создаваемый фонд надо будет переводить средства. Остроту сложившегося в то время экономического положения коллеги до конца не понимали – они не верили, что банки могут попасть и в сложную финансовую ситуацию!»

Не пришелся по вкусу документ и многим государственным чиновникам, так как в нем предусматривалось в случае нехватки средств в Фонде страхования при страховых случаях привлекать государственные кредиты. Также правительство просили предоставить в создаваемый фонд первоначальный взнос. Реакция была настолько негативной, что, по словам Егорова, сама идея создания системы страхования банковских вкладов была поставлена под удар.

В декабре 1995 года Совет Федерации чуть ли не единогласно отклонил этот законопроект, который уже был принят Госдумой в трех чтениях. Тогдашний председатель бюджетно-финансового комитета Совета Федерации Николай Гончар говорил, что в принятом Госдумой законе «есть много чудес», что возглавляемый им бюджетно-финансовый комитет «категорически против создания такой структуры», где фигурирует «какой-то странный фонд». Он имел в виду Фонд страхования банковских вкладов, к созданию которого за счет специальных взносов банков и сводилось содержание законопроекта. Более того, возмущение экспертов комитета вызвало то, что Сбербанк не был включен авторами закона в число банков, обязанных зарегистрироваться в фонде.

Прообраз АСВ в Питере

В 1994–1995 годах в России бушевал банковский кризис. «Легло» большое количество достаточно крупных банков: «Мытищинский», Межрегионбанк, «Национальный кредит», Глория-банк. С большим опозданием, только в феврале 1996 года, президент Ельцин подписал новую редакцию закона «О банках и банковской деятельности». В новой редакции предусматривалось обязательное страхование банковских вкладов, а средства частных вкладчиков разрешалось привлекать только банкам, проработавшим на рынке не менее двух лет. Кроме того, этот закон позволял коммерческим банкам создавать фонды добровольного страхования вкладов.

Разгул кризисной стихии был настолько велик, что некоторые банки решались самостоятельно создавать такие фонды для возмещения вкладчикам их потерянных депозитов.

В этом плане показательна история Санкт-Петербурга, где обанкротился ряд кредитных организаций, одной из которых был Северный торговый банк – тогда свои деньги потеряли несколько десятков тысяч горожан. У местных властей появилась идея помочь этому банку путем добровольного выкупа его долгов другими коммерческими кредитными организациями – но банки, разумеется, на такой шаг не пошли. Распроданных же активов не хватило на решение проблем клиентов. Тогда и появилась идея создать фонд.

Инициаторами создания фонда гарантирования вкладов в Санкт-Петербурге стала городская администрация и несколько коммерческих банков. Существенную помощь оказало Главное управление ЦБ по Санкт-Петербургу: оно приняло решение, что часть средств, принадлежащих банкам, но находящихся на специальном счете в Банке России, станет финансовой основой фонда. А одним из участников такой региональной системы страхования стал банк «Петровский», у которого было 1,5–2 млн счетов пенсионеров.

Городские власти активно поддержали эксперимент и внесли в фонд 1 млн рублей, остальные – кто сколько смог. Наличие средств и текущая поддержка из городского бюджета позволили рассчитать риски.

«Следует отметить, что город первое время ежегодно добавлял деньги в фонд, внося соответствующую статью в свой бюджет, – рассказывал тогдашний председатель совета Ассоциации коммерческих банков Санкт-Петербурга Владимир Джикович. – Затем в результате операций на фондовом рынке фонд самостоятельно наращивал свои ресурсы. Но главным стало то, что был создан прецедент, прообраз фонда, которым сегодня управляет госкорпорация «Агентство по страхованию вкладов».

Дефолт-1998: хотите гарантий – идите в Сбербанк

В августе 1998 года правительство России и Центральный банк объявили о техническом дефолте по основным видам государственных ценных бумаг и о переходе к плавающему курсу рубля в рамках резко расширенного валютного коридора. У всех крупных банков выстроились огромные очереди вкладчиков. Законодательно закрепленной системы, гарантирующей сохранность и возврат банковских вкладов, в России не существовало.

В сентябре совет директоров ЦБ объявил о введении системы гарантирования вкладов граждан в коммерческих банках. Кредитные организации, заключившие соглашение со Сбербанком, лишались средств, депонированных в ЦБ в фонде обязательных резервов, которые переводились в Сбербанк. Если сумма депонированных средств была меньше суммы переданных вкладов, то банки обязывались выписать Сбербанку векселя на один – три года. Для шести банков – Инкомбанка, СБС-АГРО, банка «Менатеп», Промстройбанка, Мосбизнесбанка и Мост-Банка – был введен запрет на осуществление операций по договорам банковского вклада, заключенным до 1 сентября 1998 года. Правда, через несколько дней ЦБ разрешил этим банкам проводить операции с данными вкладами – но только в том случае, если вкладчик подаст заявление о добровольном отказе от перевода своих средств в Сбербанк и попросит снять ограничения на операции по его вкладу.

Банкиры назвали действия Центробанка экспроприацией. Они были возмущены тем, что власти, по сути дела, их обманули: сначала заставили вкладываться в ГКО, а потом забыли об этой помощи.

«Если бы государство вернуло нам долги, то мы бы в сторонней помощи просто не нуждались, – говорил экс-глава СБС-АГРО Александр Смоленский. – Если они сегодня мне должны деньги, почему я должен их где-то занимать? Пусть государство занимает где-то и рассчитывается с нами. Если ему, конечно, кто-то даст. В любом случае мы прекрасно понимаем, что государство не расплатится, постарается долг зажать. А потому можно и национализировать, можно обанкротить, можно лишить лицензии. Государство не хочет выполнять свои обязательства и не может. Ведь первая заповедь заемщика – убей кредитора, и тогда ты никому не должен, тогда все нормально».

Вопрос о защите вкладов граждан стал еще более актуальным, чем раньше. Однако у всех было разное представление о том, какой она должна быть. Многие склонялись к тому, что государство не должно поддерживать вкладчиков коммерческих банков. Например, в октябре 1998 года председатель Банка России Виктор Геращенко заявлял, что обязательства государства перед вкладчиками коммерческих банков – «глупость». «Государство предоставило возможность физическим лицам выбирать, куда вкладывать средства – в Сбербанк или коммерческие банки. Граждане сделали свой выбор и несут за это ответственность», – говорил он. Такой же позиции придерживался и председатель правительства Евгений Примаков. Он говорил: «Мы живем в рыночной экономике. Если граждане хотят получить гарантии государства по своим вкладам, им следует вкладывать средства в Сберегательный банк. Если хотите большие проценты – рискуйте».

Создание АРКО

В декабре 1998 года Российский фонд федерального имущества от имени правительства учредил Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Предполагалось, что под управление АРКО будут передаваться проблемные банки. Агентство должно было также заниматься выплатами вкладчикам проблемных банков возмещения по вкладам. Организацию зарегистрировали в рекордно короткие сроки. Генеральным директором был назначен Александр Турбанов, который также был первым заместителем председателя Банка России.

«В самом начале января (1999 года. – Прим. Банкир.Ру) мы законно приступили к работе, – вспоминал Турбанов. – Однако только на бумаге – у нас не было ни копейки денег, мы не могли оформить на работу людей, не могли снять помещение. Поэтому готовили программу действий, методические рекомендации. Тем временем Минфин и Центральный банк разработали схему нашего финансирования. В результате было принято решение о выпуске Минфином пятилетних облигаций на сумму 10 миллиардов рублей. ЦБ их выкупил по номиналу, но вынужден был учесть на своем балансе по рыночной цене, зафиксировав убыток от этой операции. В федеральном бюджете появилась дополнительная статья о внесении правительством средств в уставный капитал АРКО».

На работу в АРКО перешли занимавшийся в ЦБ вопросами отзыва лицензий и методологии санирования кредитных организаций Валерий Мирошников, его коллега Юрий Агапцев, один из создателей департамента санирования Сергей Панов и многие другие.

Пока не существовало системы страхования вкладов, АРКО предоставляло возможность присоединившимся к нему на добровольной основе банкам рассчитываться с наиболее нетерпеливыми вкладчиками. В результате в некоторых банках вкладов почти не осталось, а внесенные агентством туда деньги шли не на восстановление бизнеса, а на раздачу вкладов.

Если реструктуризация банков проводилась в принудительном порядке, агентство заключало с вкладчиками мировое соглашение, подразумевающее отсрочку платежей на полтора года. При этом 10% долга клиенты получали сразу, остальные деньги выдавались равными долями через каждые полгода. Таким образом останавливалось банкротство финансовых структур.

Восемь вето на троих

Тем временем продолжались попытки дать дорогу многострадальному законопроекту «О гарантировании вкладов граждан в банках», который упорно не пропускал Совет Федерации. Были предположения, что в блокировке документа могут быть замешаны банки и страховые компании, в частности «Росгосстрах», который давно пытался пролоббировать себе особый статус и получить права на все виды обязательного страхования. Поговаривали, что такой статус «Росгосстраху» может дать закон «О гарантировании вкладов», который сенаторы предлагают переделать в закон «О страховании вкладов».

«Я бы легко согласился со страхованием вкладов в страховых компаниях, если бы это было физически возможно. Однако общечеловеческий, да и наш российский опыт показывает, что страховым компаниям это не под силу, – говорил Павел Медведев. – Из-за колоссальной концентрации рисков в случае банкротства банка ко дну пойдет не только он, но и его страховщик. Не говоря уже о том, что такая схема гарантий потребует разработки принципиально нового законопроекта, а не доработки существующего».

В декабре 1999 года с большим трудом депутатам Госдумы удалось преодолеть большинством голосов вето Совета Федерации на закон «О гарантировании вкладов граждан в банках». Все были уверены, что президент Ельцин подпишет этот документ в кратчайшие сроки. Однако 20 декабря он отклонил законопроект. Президент указал, что ряд положений противоречит Конституции, в тексте имеются внутренние противоречия, содержатся повторения положений и нужна редакционная правка. Как заявил Павел Медведев, при такой формулировке президент вполне мог назначить согласительную комиссию для устранения недостатков законопроекта. «Если он этого не сделал, значит, закон не нужен. Конечно, не президенту, а тем, кто стоит за отклонением закона», – говорил Медведев.

«У российской законодательной системы (впрочем, наверняка, не только у российской) есть любопытная особенность, – отмечал он. – Когда рассматривается закон, не слишком влияющий на повседневную жизнь, на экономику, финансы, то препятствий обычно не возникает. Но как только речь заходит о чем-нибудь важном, сразу проявляются интересы разных групп влияния. Иногда противодействующие группы оказываются очень могущественными, как это неоднократно бывало в процессе принятия банковских законов. Неслучайно три важнейших закона – «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных учреждений» и «О гарантировании вкладов граждан в банках» – получили восемь вето на троих».

Начало страхования вкладов

В начале 2000 года исполняющим обязанности президента России был назначен Владимир Путин. Депутаты, продвигавшие закон «О гарантировании вкладов», незамедлительно встретились с ним и, по словам Павла Медведева, нашли полное понимание важности этого вопроса.

Тем временем система гарантирования вкладов начинала постепенно действовать. Так, например, первым банком, где она появилась, стал Вятка-банк из Кировской области. Гарантом по возврату вкладов стала госкорпорация АРКО. До этого государственные гарантии на возврат вкладов давал только Сбербанк. Вскоре такие же гарантии получили еще несколько региональных банков.

В 2000 году система страхования вкладов была введена в целом в пяти банках, находящихся под управлением АРКО: Вятка-банке (Кировская область), Кузбассугольбанке (Кемеровская область), АвтоВАЗбанке (Самарская область), банках «Евразия» (Удмуртия) и «Петр Первый» (Воронежская область). После выхода этих банков из-под управления АРКО действие системы страхования вкладов по решению совета директоров госкорпорации могло быть продлено на 18 месяцев.

Для выплаты обязательств по вкладам на балансе агентства был сформирован денежный резерв в размере 500 млн рублей, который пополнялся за счет календарных взносов банков – участников системы. Календарный взнос банков, находящихся под управлением АРКО, был предусмотрен в размере 0,01% балансовых остатков вкладов за год.

С 1 августа 2000 года по 1 марта 2003-го остатки средств физических лиц в банках – участниках программы гарантирования вкладов увеличились в 7,6 раза, количество открытых счетов в среднем выросло на 72%. Доля вкладов в пассивах банков-участников увеличилась с 9% до 23%. Кредитный портфель этих банков вырос более чем втрое.

«Общение с вкладчиками позволило сделать следующий вывод, оказавшийся полезным разработчикам большого закона о страховании банковских вкладов, – рассказывал заместитель генерального директора АРКО Валерий Мирошников. – Установленная нами шкала сумм возмещения, которая зависела от суммы вклада, исчисляемой в меняющихся МРОТах, для граждан оказалась очень сложной. Вкладчики просто не могли понять, что они получат при наступлении страхового случая. Я хорошо запомнил случай, произошедший в Кирове, когда помогал бабушке посчитать сумму, которая гарантированно сохранится в случае банкротства банка. Я сам тогда немного запутался в расчетах и напугал этим бабушку. Поэтому, когда писался новый вариант закона, мы настоятельно рекомендовали его составителям упростить шкалу сумм возмещения. Мы предложили тогда, не мудрствуя лукаво, объявить о полном сохранении вкладов до 100 тысяч рублей. Что и было сделано».

«Такие огромные деньги необходимо вовлечь в оборот»

Политическое решение о необходимости создания системы страхования банковских вкладов было выработано в начале 2000-х годов. Достаточно оперативно были решены вопросы о степени участия государства в системе, формах страхования, соответствующем фонде и управляющей структуре. Кроме того, в 2002 году в Центральный банк пришла профессиональная команда под руководством Сергея Игнатьева.

В начале 2001 года, по оценке президента Ассоциации региональных банков России Александра Мурычева, 10% наличных средств населения находилось в банковской системе, а 90% – вне ее. «Такие огромные деньги, которые необходимо вовлечь в оборот, но при этом их следует законодательно защитить от возможных потерь, – говорил он. – Именно соответствующий закон станет прямым стимулом для возрождения доверия клиента к банкиру».

В апреле того же года на съезде АРБ председатель комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам Госдумы Александр Шохин в своем выступлении пообещал, что, несмотря на очень осторожную позицию Банка России в этом вопросе, уже с 1 января 2003 года в России будет введена система гарантирования вкладов населения.

Сроки немного сдвинулись: в конце декабря 2003 года президент Путин только подписал закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Принятия столь необходимого закона пришлось ждать почти 12 лет.

На смену АРКО пришло Агентство по страхованию вкладов – АСВ.

Но это уже другая история, которую мы расскажем позднее.

Продолжение следует.

При подготовке публикации использовался материал из книги Николая Кротова «История создания российской системы страхования банковских вкладов» и информация из открытых источников.